北宋家、文学家苏辙在《》中写到，“财者，为国之命而之本。国之所以存亡，事之所以成败，常必由之”。英国最早在1215年的《大宪章》中确立了“”观念。之后的1688年，“光荣”最终确立了“税权”的原则，为英国工业奠定了基础。

　　新中国成立以来，随着经济体制和职能的转变，为应对国内外政经形式的变化，我国不断推进财税制度以适应中国特色社会主义经济建设的需要。大致来看，可以分为三个阶段，即从建国初期的“统收统支”的高度集中的财税体制，到初期逐渐形成的“分灶吃饭”的包干制，并进一步随着1992年中国特色社会主义市场经济体制的建立，于1994年开始“分税制”。每一次重大财税都是时育的产物，但随着经济体系逐渐复杂化和逐渐深化，财税体制也在不断修修补补。

　　十八届三中全会提出了“全面深化”的战略性任务，财税体制作为重点之一被放在了重要的。经济的结构性转变和国家治理体系现代化建设的新要求使得持续了二十多年的“分税制”和“土地财政”框架难以为继。并且，为了适应十九大提出的“现代化经济体系”的要求，财税体制也是题中之义。为了探究财税体制的下一步，有必要梳理建国以来的财税演进之。

　　从建国到十一届三中全会期间，我国实行高度集中的计划经济体制，这也决定了以集中为主要特征的财税体制，简单概括就是“统收统支”。具体表现为财政管理权集中在中央，一切财政收支项目、收支程序、税收制度等内容都由中央制定。除了在中央，财力也在中央，地方税源非常有限。具体操作方式是财税首先上缴中央，而后由中央统一审核，逐级拨付，地方收支并不直接挂钩。虽然期间有多次调整，但并没有改变中央特征的财政体制。

　　计划经济与中央有利于集中力量办大事，对于一穷二白的新中国有其合。这段时间，我国建立了比较完备的国民经济体系，为奠定了一定的基础。但是随着十一届三中全会的召开，中国经济发展提速，传统计划经济体制难以调动全国劳动人民的积极性，税收体制的弊端也逐渐。具体表现为：地方和企事业单位的积极性和创造性不高；重储蓄、轻消费的模式阻碍了人民收入水平上升；财税体制不规范，地方收支指标、分成比例等不稳定；公共服务的供给严重滞后。为此，财税体制随着经济体制的转型也就自然而然了。

　　十一届三中全会总结了历史经验与教训，对以扩大地方和企业财权为起点的经济体制作了全面规划，财税体制成为调动地方积极性，发动企业自主性和创造性的突破口。从1980年起，国家开始下放财权，实行“划分收支、分级包干”的“分灶吃饭”体制，从财税体制上抛弃了计划经济下的“大锅饭”体制。财政收入实行分类分成，包括中央固定收入、地方固定收入、固定比例分成收入和调剂收入。支出范围按企事业单位的隶属关系划分，地方预算支出首先由地方的固定收入和固定比例分成收入覆盖，如有结余，上归中央，相反则由中央调剂。“分灶吃饭”打破了过去“统收”的局面，但“统支”的局面尚存。

　　为了进一步简政放权并解决“分灶吃饭”的问题，1983~1984年，对国企分配关系进行了，即“利改税”，即将国有企业财政缴款中的利润改为缴纳所得税。在此基础上，从1985年开始施行“划分税种、核定收入、分级包干”的财税管理体制。随着经济社会的发展，中央分别推行了流转税和所得税，并建立了涉外税制度，初步建立了一套内外有别、以流转税和所得税为主体、其他税种相配合的新的税制体系。

　　1978~1993年间，本质上实行的都是“包干制”，方向是从中央向地方分权转型，加强地方自主性。这种体制充分调动了地方的积极性，地方公共服务水平提高。但是，中央财政收入占国民收入占比开始下滑，削弱了中央的宏观调控能力，甚至到了中央向地方借款的境地。所以这种状态也是难以为继的。

　　1992年10月召开的党的第十四次全国代表大会确立了建立社会主义市场经济体制的总目标，并提出了“分税制”。“分税制”从1994年开始起步，按照“存量不动、增量调整，逐步提高中央的宏观调控能力，建立合理的财政分配机制”的原则，划分了中央与地方的事权和收支范围。

　　具体内容包括建立以为主体的流转税制度；统一企业所得税；简化合并个人所得税；开征农业特产税等。特别是2004年以来，按照“简税制、宽税基、低税率、严征管”的方针对转型、消费税调整进行了完善，房产税开始起步，并于2011年在上海和重庆开始试点。除此之外，预算管理制度也进一步完善，建立了预算体系的基本框架。

　　分税制初期，我国尚未推行福利房分配制度的市场化转型，与土地相关的城镇土地使用税、土地和国有土地使用收入只占到税收收入的一小部分，所以就被划归地方。但是随着1998年福利房分配制度市场化以来，伴随着城市化的稳步推进和大量农民工进城，中国的房地产市场快速发展，土地价格水涨船高，土地出让金收入成为地方财政的支柱，为各地的P锦标赛提供了融资来源。在这个过程中，地方承担了大量的公共服务的供给和基础设施的建设任务，“土地财政”与房地产市场的发展紧紧在一起。

　　2008年美国金融危机以来，地方成为保增长的主力军。各地纷纷上马“铁公基”项目，由于地方直到2015年才允许发债融资，“土地财政”在此期间扮演着越来越重要的角色，地方融资平台成为地方的“钱袋子”。由于地方投资项目大都是周期长、投资回报低的基建项目，这就使得城投债的成了大问题。由于乃债务背后的实际责任人，“刚性兑付”的问题就不可避免。

　　除此之外，长期的金融和扭曲催生了庞大的影子金融体系，使得地方债务逐渐累积、房地产泡沫愈演愈烈和金融系统性风险不断提升。“去杠杆”和防范系统性金融风险的爆发成为政策制定的主要逻辑，金融工作会议和党的十九大屡次强调要守住不发生系统性风险的底线年以来的“分税制”在中国税制史上具有里程碑的意义，它成为理解过去经济建设得失的主要视角。但随着国际上博弈更加复杂，全球化面临更多不确定，以及国内进入新常态的当下，原有财税体制的弊端也逐渐，如预算决算公开程度不高、预算支出碎片化、预算约束刚性不够等。这些方面的缺陷已构成十八届三中全会提出的国家治理体系现代化目标任务的“绊脚石”。

　　当下中国已经进入中国特色社会主义新时代，中国社会的主要矛盾已经变成“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，经济发展将从速度向质量转变。主要矛盾的变化要求经济发展重心随之改变，从过去的“效率优先，兼顾公平”转变为效率与公平兼顾，坚定的以市场在资源配置中发挥基础性作用，同时发挥的引导作用。

　　十八届三中全会首次提出深化财税体制，提出了“完善立法、明确事权、税制、稳定税负、预算透明、提高效率”的整体性要求，具体表现为改进预算管理制度、完善税收制度和建立事权与支出责任相适应的制度。财税的下一步就是要建立现代财税制度，以适应建设现代化经济体系的要求。

　　十八届三中全会提出了全面深化的总体目标——推进国家治理体系和治理能力现代化。“财政乃庶政之母”，是国家治理的基础和重要支柱，建立现代财政制度是全面建设小康社会和建设富强文明和谐美丽的社会主义现代化强国的内在要求。为此，在财税体系构建上要建立全面规范、公开透明的现代预算制度，公平统一、依法运行的税收制度和中央地方财权与事权相匹配的制度这“三大支柱”体系。

　　第一，地方融资模式转变。国务院在2014年公布了《国务院关于加强地方性债务管理的意见》（即“43号文”），地方不能再通过融资平台举债。也就是说，在此之后地方融资平台的新增债务都不再属于债务，地方不再承担或者救助的责任。对于未来的地方融资，该意见同时了地方今后举债只能采取地方债券的形式。

　　但是从“43号文”之后的2015年到2016年年底为止，城投债的发行总规模占到2016年全国各地方公共财政收入的48.9%。今年以来，中央加强了对城投公司的治理，截至今年10月份，已经有至少7家城投公司宣布退出融资平台。笔者预计，城投公司的转型只是开始，债券将成为地方融资的主要渠道。这与2015年起的大规模债务置换任务是一致的。当然了，地方融资平台的转型也没有必要一刀切式的退出，要根据自身资产负债表状况和现金流状况因地制宜。

　　第二，“土地财政”难以为继，税收收入或将由一次性土地出让金收入转为可持续的现金流收入。中国的“土地财政”是典型的“双刃剑”，既是过去二十年来驱动经济增长引擎的主要力量，同时还是理解货币发行机制和结构变迁、金融与资本市场演变以及其他宏观政策制定的主要逻辑之一。但是，它同时也是解释城市与农村、居民内部以及不同区域间分化的主要原因。全面建设小康社会的基本任务和主要矛盾的变化决定了传统模式难以为继。

　　我国房地产市场经过了20多年的快速发展，已经成为“不平衡不充分”的主要体现。“不平衡”是指财富分配的不平衡，这又主要体现为房地产财富。“不充分”是指保障房建设的不充分。所以十九大再次提出了要建立“多主体供给、多渠道保障和租购并举的住房制度”，再次强调“房子是用来住的，不是用来炒的”，决定了未来住房市场的发展将从投资品向准公共品属相转变，因为“居者有其屋”是作为一项承诺提出来的。

　　多层次的保障房建设未来会成为住房政策的一个主要方向，据笔者对政策的和对国际住房制度的比较研究显示，“新加坡+”模式的某种结合或成为一个方向。住房市场的转型也宣告了“土地财政”时代的结束，但这种退出也是渐进式的。地方仍然是深度城市化和城市群战略的主要推动者，公共服务和基础设施建设仍然需要大量资金。以发债代替“土地财政”为地方融资仍然不是长久之策。所以，这块空缺该如何补上将是地方税收工作的重大挑战。笔者认为，公租房租金以及租转售的收入、房产税、遗产税等都是未来税收和非税收入篮子中的一部分。

　　结合时代背景和经济体制看，财税制度能够对整体的逻辑有一个连贯的把握。从趋势上来看，随着经济社会的发展，国家治理的复杂性不断加深，职能逐步拓展，越来越需要强大的财政来支撑国家治理。

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